城镇化进程中的地方政府融资模式探讨

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城镇化进程中的地方政府融资模式探讨

“城市中国计划”(Urban China Initiative)和麦肯锡全球研究院联合举办了“城镇化进程中的地方政府融资模式”研讨会,40余名政、企、学界经济学家及城市专家在会上探讨了地方政府融资的现状、挑战及未来变革方向。

近两年,随着房地产调控持续,“土地财政”模式难以为继,这也显著加大了地方的财政压力和融资压力。与地方财政收入和银行融资减少形成鲜明对比的是,地方发展经济的需求却在增加,社会保障、教育、医疗、行政支出等刚性支出不断增加,很多产业发展也要求地方资金配套。同时未来几年也是加速推进城镇化的重要时期。市政建设投资存在巨大缺口,地方政府急需开辟新的融资渠道和创造新型融资工具。

另一方面,针对地方融资平台的整顿工作最近几年一直在进行。2012年底,财政部、发改委、人民银行、银监会等四部委联合下发《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》,规定“融资平台公司因承担公共租赁住房、公路等公益性项目建设举借需要财政性资金偿还的债务”、“不得向非金融机构和个人借款,不得通过金融机构中的财务公司、信托公司、基金公司、金融租赁公司、保险公司等直接或间接融资”。2013年4月25日,中共中央政治局常务委员会会议明确要求抓紧建立规范的地方政府举债融资机制。

研讨会上,国家发改委宏观研究院资深研究员刘立峰,鹏元资信评估有限公司常务副总裁、评级总监周沅帆,以及贵阳市云岩区区长、原贵阳市金融办主任杨继分别介绍了有关地方政府融资的深入见解和地区经验。

国家发改委宏观研究院资深研究员刘立峰:

在我看来,地方政府融资是地方的各级政府为实现经济和社会的发展目标,通过财政、金融渠道筹措资金的行为。我国已经出现了一个相对稳定的融资结构体系,以土地财政为引擎,融资平台为枢纽,政府背景贷款为源泉,三者互为依托。
2002至2011年,土地出让收入从283亿元迅速窜升到6586亿元,年均增长41.9%;土地收益占地方政府财政性资金的比例由18.3%提高到56.6%。地方政府城建融资对土地收益的依赖可见一斑。
固然土地财政对于推进城镇化有着积极作用,但土地出让净收益减少、受经济波动影响较大,将影响政府土地储备中心或融资平台的还贷能力,迫使商业银行加强对土地抵押贷款的控制。另一方面,现有征地制度的改革也将限制地方政府通过土地抵押获得银行贷款的能力。此种情况将迫使地方政府从依赖土地抵押贷款向多元化融资转型。未来,市政债、公私合作和城市运营商模式将得到发展与推广。

鹏元资信评估有限公司常务副总裁、评级总监周沅帆:

当前地方政府的资金未能得到高效利用,问题是多方面的,比如融资主体不规范、职能不明晰;融资模式比较单一,风险集中在银行体系;地方政府所依赖的土地财政长期难以为继;融资平台管理不完善等等。
我国地方政府拥有大量国有资产,只要合理利用资源,就能实现资产收益的最大化。比如地方政府拥有各类国有企业股权,可以通过资产重组改制等手段,将企业的优势资产做大做强,充分发挥地方龙头企业的优势,促进国有资产的保值增值。
再如地方政府作为城市管理者,拥有城市建设和开发等诸多权利,这些权利本身也是一种资源。地方政府应积极发挥这部分资源的作用,通过市场创造收益。
要想更好地实施地方融资,需明确政府职能、打造多元化的融资主体、积极发挥各种融资方式的作用,并提高政府信息透明度。此外,加大债券融资力度、推进资产证券化融资、大力发展项目融资等有利于地方政府融资模式创新的办法也应该推广。

贵阳市云岩区区长,原贵阳市金融办主任杨继:

以贵阳为例,由于存在地形地貌、产业结构和人口密度的难点,城市融资更加需要精心设计。具体而言,有以下三个特点。
首先,贵阳对融资平台的定位及分工细致,分为城市建设、水利、高速公路、工业投资、旅游文化、保障住房、轨道建设等等类别,并紧跟政策与时俱进,2012年全面推出平台公司。
第二,贵阳在资产注入方法上敢于创新,从早先比较普遍的路桥资产注入,到后来盘点政府商铺、工厂、酒店等等,连政府办公大楼都侧重市场化运作,并拥有租金收入。此外,贵阳还采用注入无形资产的办法,比如排污厂。
第三,组合拳模式,精打细算。贷款方式成本是否足够低,期限是否足够长,都是需要综合考虑的因素。融资的首选是银行贷款,有关部门根据贷款不同的性质和不同的银行打交道,争取合适的、期限较长的贷款。同时,每家银行偏好不一样,有关部门也会根据银行推出的产品申请适合的贷款。

本文由城市中国计划(Urban China Initiative)传播专员林舒整理,特此感谢。

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